一、宜昌市农村交通事业发展现状

“十一五”时期，宜昌农村交通面貌发生了历史性的变化。全市农村公路建设投资达到37.5亿元（不含地方投资），共建设县乡等级路834公里，通村沥青（水泥）路10885.26公里，农村公路总里程达到了23870公里，占全市公路总里程的93%。全市101个乡镇、1500个行政村实现了通畅，惠及200多万农民群众，让农产品销售更加便捷，增加了农民收入。全市所有乡镇和具备通行条件的1283个行政村全部开通客班车，实现了农村客运网络的全覆盖。同时，开通了21条农村客运公交班线，极大地方便了农民群众的出行。农村公路管理养护基本建立了“政府牵头、交通指导、部门配合、群众参与”的体制，成立了农村公路专职管养机构，农村公路日常养护管理工作得到初步落实，农村公路运行状况总体较好。

二、农村交通事业发展存在的困难和问题

在农村税费改革后，广大农村特别是乡镇政府没有了财源，所有支出纳入县（区）级财政预算，村级支出纳入乡镇预算，实行报账制，没有了可支配的收入，农村公益事业的发展全靠上级补助，地方配套能力有限，甚至没有配套能力。加上长期城乡二元结构的体制，公共财政资金主要投向了城市建设和工业发展，导致农村公益事业发展滞后，农村的交通、医疗、卫生、教育、养老等基础设施远不能适应农村经济社会发展需要，农村公路建设方面的矛盾和问题日益突出，主要表现在：

农村公路建设资金不足形成新的农村债务。农村公路建设资金来源渠道，一是纳入国家政策计划范围内，每公里补助10万元（贫困地区15万元）；二是自筹，包括地方配套、对上争取(项目捆绑)、对口帮扶和农民自筹，对口帮扶范围和农民自筹非常有限，对上争取难度很大，地方配套到位资金较少，因此，乡（镇）、村为了实现村村通水泥路背负了沉重的债务。“十一五”期间，全市完成通村沥青（水泥）路10885.26公里，扣除上级补助、项目捆绑及各种社会资金投入，估计每公里资金缺口在10万元，全市估计资金缺口达10亿元以上。随着运输费、人员工资的大幅上涨，农村公路建设每公里资金缺口也在增加。

以点军区为例，点军区虽然行政上是宜昌市的城区，却是典型的农村，全区11万人口，农村人口占80%以上，主要是丘陵和山区，2010年地方一般预算收入只有4329万元。“十一五”期间，全区农村公路建设总投资10325万元，上级补助资金4967万元，实际到位资金4600万元，资金缺口达5725万元，占总投资的55.4%。硬化村级公路251.6公里，总投入6290万元，落实来源的资金有2641.8万元（每公里上级补助10万元和区财政配套0.5万元），农民投工投劳和对口支援解决一些，缺口在3000万元以上。这些资金缺口形成了乡（镇）和村级的债务，随着教育体制改革和医疗卫生体制改革的深入推挤，义务教育债务和乡镇卫生院债务逐步化解，农村公路建设债务成为新的农村债务，在制约农村经济发展的同时，也积累了新的社会问题和矛盾。如点军区土城乡因农村公路建设，到2010年累计负债975万元，最长的负债时间已有5年之久，近200万元；2011年新增债务230万元。该乡2010年全年的财政预算是448万元，2011年是500万元，只能维持一般性支出运转。

农村公路建设资金缺口形成工程欠款。农村公路建设资金缺口直接形成工程欠款，造成地方政府一方面要治理工程建设领域拖欠工程款现象，另一方面政府自身又在不断产生新的工程欠款的尴尬局面。每逢春节前，大批的农民工就到政府机关讨要工资，政府部门只能要求工程承包方垫付，增加了维护社会稳定难度，损害了政府在群众心中的形象，有的企业也因承接政府工程出现资金短缺导致经营困难。

自然村公路硬化率低。全市现在的1500个行政村是由远大于1500个自然村合而成的，虽然行政村都通了水泥路，但是更多的自然村还没有通，断头路、病桥危桥还有很多，这种状况与农村经济社会发展和群众需要不相适应，群众反映强烈。

农村公路建设标准低。农村公路设计标准为四级，宽3.5米、厚20公分，弯道多，桥涵设计少，路肩窄，抗风险能力差，承载能力低。安保设施、安全标示缺乏，与农村运输事业的快速发展不相适应。

农村公路养护良性机制还未形成。关键是对农村公路养护重视不够。虽然市政府出台了《加快全市通村油（砼）路建设的意见》和《宜昌市农村公路养护管理实施细则》，但是地方政府对农村公路养护重视不够，投入不足、人员不足，导致养护不到位、好路率不高、突发事件无力应对等现象日益突出。主要表现：养护人员少且报酬偏低。以点军区土城乡为例，该乡纳入养护的145公里公路仅配备9名养护人员，报酬按每公里1000元/年包干，维护需要的装备由养护人员自备，由于农民工工资的大幅增加，维护成本不断上涨，加上养护工作量大、责任大、难度大，逢恶劣天气或发生地质灾害情况下，养护工作更是无法开展，能够保质保量完成养护任务的比例较低。还有未纳入区级养护范围的公路没有维护资金来源。由于养护资金和人员短缺，无法及时清除塌方等地质险情，给公路通车质量造成一定的安全隐患。

三、几点建议

针对以上问题，提出以下建议：

1、尽快化解农村公路建设债务。一是锁定现实债务。由市、州级以上政府组织专班，对农村公路建设进行审计，锁定现有农村公路建设负债。二是制定偿还计划。将锁定的债务偿还纳入市州级财政预算，分期偿还。如宜昌市财政负责城区（不含夷陵区）农村公路建设债务偿还，各县（市）、夷陵区级财政负责本辖区的农村公路建设债务偿还，逐步化解债务，财政资金直接支付给施工方。

2、新建农村公路地方配套资金全额纳入财政预算。对新建农村公路，除享受国家、省级补助资金及捆绑项目资金外，地方配套部分全额纳入财政预算，市财政配套城区（不含夷陵区）部分，各县（市）、夷陵区级财政配套本辖区部分。避免产生新的农村公路建设债务。

3、提高农村公路建设标准。根据交通十二五发展规划，原有农村公路要改造升级，提高通车能力，通组（通自然村）公路率要提高。为此，建议优先安排通组公路建设计划，并将计划通班车或者公交车的组级公路建设标准提高，同时增加安保设施，确保通车安全。

4、加大农村公路安全防护建设投入。将所有开通客运班线的线路养护标准提高并纳入市、县级财政预算，交通部门按标准增设交通安全防护设施和标示，确保运输安全。

5、建立农村公路养护管理新机制。养护经费要有保障。一是所有乡、村、组公路养护资金投入都要有明确的资金来源渠道，二是标准要逐年提高，以满足正常维护需要，三是经费要及时拨付，四是养护工人薪酬要与市场劳务工工资和养护效果挂钩。养护队伍要充实。一是建立机构。二是增加养护工。三是加强管理。