长期以来,非法河道采砂行为严重威胁河道堤防安全和防汛安全。一些不法分子出于获取巨额利润的目的铤而走险,违法采砂行为屡禁不止,造成堤岸崩塌、农田损毁,严重威胁着当地群众的生命财产安全。长江宜昌江段全长237公里,其中葛洲坝以下132公里。根据国务院和省政府的部署和要求,自2001年2月1日宜昌境内长江河道开始全面禁采。2011年10月,水利部《关于长江中下游干流河道采砂规划(2011-2015年)的批复》中,将长江干流宜昌白洋至荆州陈家湾河段调整为保留区。目前,我市江段共有大中型采砂工程船31艘,另有自行改装的“三无”小型采(吸)砂船40余艘。
一、 当前非法采砂监管中的问题
(一)关于非法采砂的刑事立法保护不足问题
对非法采砂行为,过去的执法实践基本上都是施以单一行政处罚,近几年出现了少量的追究刑事责任的案例。从入罪实践上看,《中华人民共和国刑法》虽然没有明确规定哪些财物属于盗窃罪的犯罪对象,但却以明示的形式规定自然资源不能成为盗窃罪的犯罪对象,行为人侵犯自然资源的以刑法分则第六章第六节专设的“破坏环境资源保护罪”定罪。例如,对野生动植物资源、渔业资源、森林资源、矿产资源和土地资源的开发与利用都提供了保护,分别规定了非法狩猎罪、非法捕捞水产品罪、滥伐林木罪、非法采矿罪等。在执法实践中偏向于盗窃罪的原因,在于盗窃罪相对非法采矿罪来说取证容易、量刑也较重,更有利于遏制当前的非法采砂行为,但在公然无证滥采河砂,以及以单位集体名义滥采河砂的情形下,盗窃罪显然无法构罪。非法采矿罪之所以不受各地执法者欢迎,主要因为入罪条件过紧——不仅要求经责令停止开采后拒不停止开采、造成矿产资源破坏价值数额在5万元以上,而且要由省级以上地质部门出具结论,取证成本高。单是一个“责令停止开采后拒不停止开采”的犯罪适用条件,在司法实践中执行起来就比较困难。对发现的非法采砂,不论其多么严重,规模多大,在下达责令停止开采通知书之前,只能是作为一般违法行为给予行政处罚,并不构成犯罪。而为利用这一法律漏洞,涉案当事人往往采取“换人”“换地”等方式逃避刑事追究。
(二)关于最高院司法解释的有效性问题
对违反矿产资源法的规定,未取得采矿许可证擅自采矿,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿,或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的行为,2011年《刑法修正案八》以“情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”替代了原刑法“经责令停止开采后拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;造成矿产资源严重破坏的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金”的规定,即在构罪标准上,把原来的“经责令停止开采后拒不停止开采,造成矿产资源(严重)破坏”修改为“情节(特别)严重”,看似由数额犯改成了情节犯,降低了入罪门槛,更加有利于打击非法采矿行为,保护矿产资源。但是,“情节严重”和“情节特别严重”又该如何认定?2003年最高人民法院发布了《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2003]9号),对原刑法第三百四十三条具体应用问题作出解释,对非法采矿罪的构成,应当满足“经责令开采后拒不停止开采、造成矿产资源破坏的价值在5万元以上、破坏性开采方法以及造成矿产资源破坏或者严重破坏的数额由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论”等条件。由此,在刑法修正案八之前、针对刑法原第三百四十三条作出的司法解释的效力问题,是否可直接用于“情节严重”和“情节特别严重”的认定,仍然需要明确。
二、 非法入刑的建议
在《刑法修正案(八)》以前,非法采砂是以“非法采矿”为罪名进行打击的。国家将非法采砂按照非法采矿罪入刑,是想用《刑法》抑制非法采砂的行为,但现在问题的关键是,在具体的操作过程中,执法人员根本无法依据这一条款做出任何处罚。把非法采砂按照非法采矿罪追诉,需要确定采砂的价值,法律规定数额要在5万元以上才能定罪。要确定非法采砂的价值就得经过鉴定,可目前国内尚没有专门的鉴定机构,能对水下的非法采砂价值进行鉴定,以至于我们无法针对此类案件提起公诉。现在虽然《刑法修正案(八)》将原先343条中的“经责令停止开采后拒不停止开采,造成矿产资源破坏的”修改为“情节严重”的,但是何为“情节严重”,并没有相应的司法解释出台。
针对以上问题,我们建议对《刑法》343条作出修改,将非法采砂罪单独列出,并对违反矿产资源法的规定明确处罚措施,未取得采砂许可证擅自进入国家规划砂区、或者擅自进入具有重要生态资源价值的地区非法采砂,破坏或威胁生态资源环境安全,有以下行为的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。
此外,在具体细节上还需要规定几项具体行为,一旦实施这些行为就可以入刑。其中包括经过行政处罚后,仍继续非法采砂的;结伙非法采砂的;使用钻机等大型设备非法采砂的;多次非法采砂的;可能对堤坝、桥梁、航道、矿井等工程设施造成威胁的;有其他严重情节的行为。原来实施采砂行为后,还必须按照其行为的结果进行量刑,现在把结果犯变为行犯,就意味着只要实施了法律规定中的具体行为,就是触犯了刑法可以进行刑事处罚,而不再限于5万元以上。相信这样对非法采砂者能有很大的威慑力。