九三学社宜昌市委员会   吴剑

近年来干旱成为对我国粮食生产威胁最大的灾害气候，并且干旱气候的地域广度和时间跨度都一再接近甚至超过历史记录。从几年前的重庆、成都大旱到2009年的河南、山东等华北地区大旱再到2010年的西南五省区大旱，其频率似乎越来越快。频繁发生的严重洪涝干旱灾害，充分反映了水利"基础脆弱、欠账太多、全面吃紧"的突出问题。2011年1月29日，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》正式公布。这是新世纪以来的第8个中央一号文件，也是新中国成立62年来中共中央首次系统部署水利改革发展全面工作的决定。文件出台了一系列针对性强、覆盖面广、含金量高的新政策、新举措。此前党的十七届五中全会和中央经济工作会议也突出强调要加强水利，胡锦涛总书记等中央领导同志多次对加快水利改革发展作出重要指示，这显示水利的战略地位已经越发显得重要。结合对中央一号文件的学习和实践，市委政府提出了水利工作作为今年调查研究的一个重要议题，且市委统战部组织市各个民主党派参观了枝江市农田水利建设情况，并听取了有关情况介绍。结合这次调研情况提出以下几点思考和建议。

一、我国基本农田水利建设存在的问题

目前各地农田水利建设普遍存在历史欠账多，缺乏有效投入机制，基层水利服务体系不完善不健全的问题，这些问题有些是前期遗留积累下来的问题，有些是随着社会制度改革而引发的新的问题，总结起来大致有一下几点：

（一）投入问题

首先说国家的投入。十一五期间全国水利投资规模达6300亿元，远超预计的4628亿元。国家每年水利投资力度很大，投资很多，但也主要用在了大江大河的治理，基本农田水利设施没有得到重视。现在农村很多的渠系工程都是三四十年前所建，几十年后，很多工程都出现了老化失修，应该说这些年来，很多地方的农田水利都是在吃老本。目前全国有8.5万座水库，多数是改革开放前建设的，改革开放后多年，分散的农民和县乡政府兴建的水库不多，而原有水库中3万个中小水库需要维修。而且，自上世纪80年代以来，我国一直没有大规模地兴修农田水利设施，很多渠道和水库或被泥沙拥堵。

而相比较国家每年的水利投入都进入到了大工程，农民自己不愿意独自去投入，粮食是“望天收”，尤其是推进农村税费改革后，取消了原有的“两工”（农村劳动积累工和义务工），没有了相应的替代机制，农村水利公共投入又缺失了一大块。

1989年至2000年，全国平均每年投入劳动积累工72.2亿个工日，如果以目前的每个工日30元计，则农民每年对水利投入的积累达2166亿元，如此推算，1989年至2000年农民对水利投入累计达25992亿元。实行农村税费改革后，与农田水利建设有关的公积金、“劳动义务工”和“劳动积累工”被取消，使农村基础设施建设筹资筹劳失去了制度基础。农村在取消“两工”之后，虽然减了农民的负担，也是一把双刃剑，使原本就很薄弱的农村基础设施建设的投入明显不足，从这看又“增负”了。“两工”取消以后，农业基础设施建设新的投入机制一直没有建立起来，全国农民兴修农田水利投工量，1998年超过100亿个工日，2003年减少到47亿个，2004年不到30亿个，国家水利部的一位部长也指出: 2004年至2005年度, 全国农田水利基本建设农民投工比1998年至1999 年度下降近70% ,完成的土方量下降59% , 改造中低产田面积下降38% , 新增恢复改善灌溉面积减少35%。

（二）基层水利服务体系

我国基层水利服务体系存在问题比较多，已不能适应水利改革发展的需要。据了解，目前全国仅有61.1%的乡镇设有水利站，一些乡镇只设1至2名水利员，有的甚至既无站也无员。同时， 约有1/4的水利站靠自收自支，经费没有保障。不少地方基层水利服务体系“线断、网破、人散”，一些地区农村水利同时存在田间工程不配套和末梢管理薄弱的“最后一公里”问题。

（三）农村基础水利相关制度建设严重滞后

从历史上看，在集体化时期，国家在进行农村基础水利建设时主要依靠的是在土地集体所有制基础上的强制动员机制。土地家庭联产承包责任制实施后，这种强制性的社会资源动员机制减弱，农村基础设施主要由“乡提留、村统筹”作为固定的资金补充，并且从制度上仍然规定农民有义务通过“两工”来为村内的公共基础建设投劳。取消“两工”后，乡镇干部无权像以往那样组织农民出工，没有其他产业的村组，其经济状况举步维艰，农村公共产品建设陷入“心有余而力不足”的困境，导致农村道路损毁无人维修，渠道、堰塘等农田水利设施得不到有效维护。在此情况下推行的“一事一议”制度因为开会成本大、农民对公共品需求不同、达成协议难、筹款难等众多问题，不能够有效解决农村公共投入欠缺的问题。

二、宜昌市农村水利发展现状

目前，宜昌市范围内共建成各类小型农村水利工程约15万多处。这些工程规模小、数量多、分布广，在抗御水旱灾害、改善农民生产和生活条件、促进农村经济社会发展等方面发挥了重要作用。全市有效灌溉面积183.6万亩，其中大型灌区1处，万亩以上中型灌区29出。全市建有干支渠2173.22公里，末级渠系共14017.7公里；全市累计建成各类固定机电排灌站778处1159台，装机容量达7.2万千瓦，排涝受益面积102.65万亩，抽水灌溉面积63.96万亩；全市共建成大中小型水库423座，总库容15.2亿立方米，兴利库容10.3亿立方米；建成农村饮水安全工程5664处，解决了103.36万人的饮水安全问题。

近年来，我市农村水利建设结合农村产业结构调整，着力开展农村水利基础设施建设，十一五期间我市农村水利建设项目多、投入大，在农村饮水安全工程、田间末级渠系建设以及山区抗旱水池建设等方面频现亮点，水利部先后于2006年、2009年两次在我市召开全国农村水利工作现场会，全市有8个县市被列为全国小型农田水利设施建设重点县，可以说宜昌市现阶段农村水利建设工作是走在全国前列的。

尽管宜昌近几年在农村水利建设方面取得了很多成绩，但其中也存在许多问题，主要包括小型水利基础设施仍然薄弱，农村水利建设资金投入不足，小型水利设施管理机制不完善以及基层水利服务功能弱化。其中末级渠系建设是最难以实现突破，也最需要突破的难题。原因如下：

（1）农田水利渠网体系分干、支、斗、农、毛五级体系，其中干支渠的建设和修缮可以得到国家及省财政的支持，而其他三级特别农、毛两级末级渠系建设因为分布广，工程量分散，难以获得政府立项投入；

（2）农业的低产出决定了末级渠系建设的投入回报率低，抑制了民间资本的投入热情；

（3）国家对“两工”制度的废除，客观上导致了难以组织对末级渠系修缮的公益性投入。

三、几点建议

（一）投入方面

1、农田基本水利建设，尤其是末级渠系网络的建设是影响整个灌溉体系发挥效益的最为重要一环，在此方面国家和省级财政很难对末级渠系建设进行大量投入，国家取消“两工”制度后，末级渠系的建设更显得投入不足。因此要把加大对末级渠系的建设力度，提高农田水利设施使用效益作为农田水利建设的重点。

2、农田末级渠系的建设资金的投入，不应以政府投入为主，应鼓励民间资本积极参与。因为地方政府投入的项目具有公益性，而末级渠系设施的使用收益人往往是明确的，如果以地方财政投入主导末级渠系的建设，会引起投入和管理机制的混乱，所以应避免将政府财政作为末级渠系建设的直接资金投入来源，应以免税、补贴等政策支持为主。比如对于从事农业相关的企业投入农田水利建设的资金实行免税；对末级渠系建设所用建材进行补贴；对进行末级渠系建设的农用土地，提高其土地评估价。

3、对末级渠系建设的投入，还应明确末级渠系的所有权和使用权，明确水渠设施的收益主体。

4、探索用水权交易制度改革，对现有农田确定额定用水量和用水权，对于通过末级渠系建设和其他实施节水灌溉技术节省出来的用水额度可进行交易。

（二）基层水利服务体系建设

建立三个层次的基层水利服务体系，服务于不同组织规模的水利设施：

一是基层水利服务机构。它是以小流域、区域或乡镇为单元设置，作为县级水行政主管部门的派出机构，是国家最基层的水利单位，主要承担水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，其特性是政府职能的延伸，是基层水利服务体系的基础力量。

二是农民用水合作组织。它是按照一定章程，由受益农户自愿组成，自我服务的民间合作组织，它填补了农村小型农田水利工程管理主体的缺位，是解决小型农田水利设施的公共性与农户家庭经营的个体性之间矛盾的有效途径，其特征主要是合作互助，主要从事受益区内水量分配、水费收取、水事纠纷调解，负责末级渠系的建设与管护等。

三是准公益性专业化服务队伍，如抗旱服务队、喷微灌设施维修队等。它是为农民提供水利技术服务的专业化队伍，其特征主要是专业和技术服务。一般应由县级水行政主管部门负责组建。

同时，要完善基层水利服务体系运行机制。包括完善人事管理制度，健全工作考核评价机制，创新服务方式方法等。要强化基层水利服务体系保障措施。按照基层水利服务机构的公益性服务职能和性质，由县级财政将其人员工资、补贴和日常办公经费纳入县级财政预算，由财政全额负担。对于贫困县应按有关政策，由省、市财政适当给以补助。